A área da saúde é, ao mesmo tempo, um dos setores mais ativos e um dos mais fiscalizados nas contratações públicas brasileiras. Hospitais, Secretarias de Saúde e fundos municipais e estaduais compram medicamentos, materiais médico-hospitalares, órteses, próteses, equipamentos e serviços de forma contínua e, muitas vezes, sob pressão de urgência — o que exige da Administração o uso frequente de dispensa, credenciamento e registro de preços, e coloca empresas fornecedoras e prestadores de serviço diante de regras próprias da Lei nº 14.133/2021.
Este artigo reúne as principais particularidades das licitações e contratações públicas de saúde: quando cabe dispensa por emergência, como funciona o credenciamento de prestadores, os riscos do direcionamento por marca em compras de medicamentos, o parâmetro de preço aceito pelo TCU e os cuidados que reduzem o risco de responsabilização de gestores e de sanção a empresas.
Por que as licitações na área da saúde exigem cuidados especiais
Diferente de uma obra pública ou da aquisição de material de expediente, a compra na área da saúde frequentemente envolve risco à vida e à saúde da população, insumos com registro sanitário obrigatório na ANVISA, e uma variação de preços que torna a pesquisa de mercado mais sensível a distorções. Por isso, órgãos de controle como o TCU e os Tribunais de Contas estaduais tratam irregularidades no setor com rigor adicional — desabastecimento de medicamento ou material crítico é considerado agravante, não mera falha formal.
Somam-se a isso modelos de contratação pouco comuns em outras áreas, como o credenciamento de prestadores médicos e a dispensa emergencial recorrente, que exigem conhecimento técnico específico tanto de quem gere a compra pública quanto de quem participa dela como fornecedor.
Dispensa de licitação por emergência em saúde (art. 75, VIII)
O art. 75, VIII, da Lei nº 14.133/2021 autoriza a contratação direta "quando caracterizada situação de emergência ou de calamidade pública [...] que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares". Na saúde, essa hipótese é usada com frequência para suprir falta súbita de medicamento essencial, ruptura de estoque de insumo crítico ou necessidade emergencial de equipamento.
"[...] para as contratações que tenham por objeto [...] atendimento direto a situações de emergência ou de calamidade pública [...], quando caracterizada urgência de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares, e somente para os bens necessários ao atendimento da situação emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e serviços que possam ser concluídas no prazo máximo de 1 (um) ano [...]"
Três exigências merecem atenção redobrada de quem estrutura ou audita a contratação:
- A emergência deve ser real e não decorrente de desídia administrativa — o TCU rejeita o uso reiterado de dispensa emergencial para suprir falha de planejamento previsível, como falta de estoque mínimo já conhecida com antecedência.
- A contratação fica limitada ao estritamente necessário para debelar a situação, sem englobar itens ou quantidades além do indispensável.
- O prazo não pode exceder 1 (um) ano, sendo vedadas a prorrogação do contrato emergencial e a recontratação da mesma empresa com base no mesmo fundamento legal.
Nas contratações emergenciais do art. 75, VIII, a lei dispensa o registro no Plano de Contratações Anual e torna facultativo o Estudo Técnico Preliminar — mas não dispensa a justificativa expressa da escolha do fornecedor e do preço. O TCU já determinou, em fiscalizações sobre contratação direta, que toda dispensa deve conter motivação documentada, sob pena de irregularidade e responsabilização do gestor.
Dispensa para aquisição de medicamentos de doenças raras
A Lei nº 14.133/2021 também prevê hipótese específica de dispensa para a aquisição de medicamentos destinados exclusivamente ao tratamento de doenças raras definidas pelo Ministério da Saúde (art. 75, IV, alínea "m"). A hipótese reconhece a dificuldade de obter competição em mercados de baixíssima escala — muitas vezes com fornecedor único ou quase único — e busca dar celeridade ao acesso do paciente ao tratamento, sem prejuízo da exigência de justificativa de preço e da demonstração de que o medicamento é, de fato, destinado à doença listada.
Credenciamento: contratação sem disputa de preço para prestadores de saúde
O credenciamento é procedimento auxiliar de contratação direta, fundado na inviabilidade de competição por sua própria natureza (arts. 74, V, e 79 da Lei nº 14.133/2021). Ao contrário do pregão ou da concorrência, não há disputa por menor preço entre um vencedor único: todos os interessados que comprovem os requisitos do edital de chamamento são credenciados e podem prestar o serviço.
Na saúde, o credenciamento é amplamente usado para:
- Redes de laboratórios e clínicas conveniados ao SUS ou a planos de saúde de servidores públicos;
- Médicos plantonistas e especialistas, quando a Administração precisa de disponibilidade de múltiplos profissionais simultaneamente;
- Hospitais filantrópicos e privados complementares à rede pública, remunerados por tabela de procedimentos previamente fixada;
- Serviços de diagnóstico por imagem, fisioterapia e outros procedimentos em que o paciente escolhe o prestador dentro da rede credenciada.
"Na hipótese de contratação de serviços técnicos e profissionais especializados ou de contratação de concessionária, permissionária ou autorizada [...] a Administração poderá contratar por credenciamento, mediante chamamento de interessados que preencham os requisitos previstos em edital [...]"
Do ponto de vista do prestador, o credenciamento reduz a incerteza de disputa por preço, mas exige atenção rigorosa ao cumprimento dos requisitos objetivos do edital de chamamento — o descredenciamento por descumprimento contratual segue as mesmas regras de sanção da Lei nº 14.133/2021.
Registro de preços de medicamentos: o risco do direcionamento por marca
A vedação a especificações que restrinjam indevidamente a competição está no art. 9º, §1º, da Lei nº 14.133/2021. Na compra de medicamentos, essa vedação se traduz na prática consolidada de descrever o objeto pela Denominação Comum Brasileira (DCB) ou pelo princípio ativo — nunca pela marca comercial —, o que amplia o número de fabricantes aptos a competir.
O art. 41, I, da Lei nº 14.133/2021 admite a indicação excepcional de marca ou modelo, mas apenas mediante justificativa técnica expressa no processo, restrita a hipóteses taxativas:
| Situação | Especificação recomendada | Quando cabe indicar marca |
|---|---|---|
| Regra geral de compra de medicamento | DCB / princípio ativo, forma farmacêutica e concentração | Somente com justificativa técnica expressa (art. 41, I) |
| Padronização de equipamento já em uso | Compatibilidade técnica com o parque existente | Sim, se demonstrada a necessidade de padronização |
| Determinação judicial específica | Cumprimento da decisão | Sim, nos limites da ordem judicial |
| Fornecedor exclusivo comprovado | Inexigibilidade (art. 74, I), não dispensa | Sim, com atestado de exclusividade válido |
Editais de saúde que descrevem o objeto com detalhes técnicos que só um fabricante específico atende — sem justificativa expressa no processo — são um dos alvos mais comuns de impugnação e de representação ao Tribunal de Contas. Empresas prejudicadas por direcionamento têm o direito de impugnar o edital com base no art. 9º, §1º, combinado com o art. 41.
CMED ou Banco de Preços em Saúde: qual parâmetro vale para o TCU
Um ponto técnico recorrente nas compras de medicamentos é qual referência de preço usar para orçar a contratação e para aferir eventual sobrepreço. O TCU já pacificou o entendimento de que a tabela da Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos (CMED) não é o parâmetro mais adequado.
O Tribunal reafirmou que os preços divulgados pela CMED representam valores máximos que a lei autoriza o fabricante a praticar — não configuram, portanto, preço de mercado nem parâmetro adequado de referência para compras públicas ou para aferição de economicidade. O acórdão reconhece o Banco de Preços em Saúde (BPS), mantido pelo Ministério da Saúde, como referencial válido, desde que a pesquisa observe critérios de proximidade temporal e geográfica com a contratação analisada.
Na prática, isso significa que um processo de compra instruído apenas com o "preço-teto" da CMED, sem cotação de mercado real, está sujeito a questionamento — tanto por superestimar o valor de referência (gerando risco de sobrepreço) quanto por não refletir o preço efetivamente praticado na região do órgão contratante.
Fracionamento de despesa: o erro mais comum na saúde pública
O fracionamento de despesa — dividir uma compra que, somada, exigiria licitação em contratações menores para se enquadrar no limite de dispensa por valor — é uma das irregularidades mais recorrentes apuradas pelo TCU e pelos Tribunais de Contas estaduais em Secretarias de Saúde e hospitais públicos.
O parâmetro de controle não é a contratação isolada, mas a soma de todas as aquisições de mesma natureza no exercício financeiro. Itens como material de curativo, medicamentos de uso contínuo ou reagentes laboratoriais, adquiridos repetidamente por dispensa ao longo do ano em vez de planejados em um único processo licitatório, configuram fracionamento ainda que cada nota de empenho, isoladamente, esteja dentro do limite legal.
- O planejamento anual de compras (Plano de Contratações Anual) é a principal ferramenta para evitar o fracionamento não intencional.
- A responsabilização recai sobre o gestor que autoriza ou ratifica as contratações fracionadas, podendo configurar improbidade administrativa quando demonstrada a má-fé ou a cegueira deliberada quanto ao volume real da demanda.
- Para o fornecedor, participar repetidamente de dispensas de valor sucessivas com o mesmo objeto é sinal de alerta que pode comprometer a validade dos próprios contratos.
Contrato nulo por falta de licitação: a empresa tem direito a receber?
É comum, em situações de urgência sanitária real, que um hospital ou Secretaria de Saúde formalize a contratação depois de já iniciada a prestação do serviço ou o fornecimento do insumo — ou que, posteriormente, se constate vício na dispensa ou na inexigibilidade utilizada. Nesses casos, a pergunta do fornecedor costuma ser direta: presto o serviço e não sou pago?
A jurisprudência do STJ, consolidada também em "Jurisprudência em Teses", responde que mesmo o contrato nulo por ausência de licitação não afasta o dever de pagamento pelos bens fornecidos ou serviços efetivamente prestados e comprovados — sob pena de enriquecimento sem causa da Administração Pública. Isso não convalida a irregularidade nem afasta a responsabilização do agente público que autorizou a contratação fora das hipóteses legais, mas protege o fornecedor de boa-fé quanto à contraprestação pelo que já foi entregue.
Nota fiscal, termo de recebimento, laudo técnico e comunicação formal com o órgão contratante são essenciais para comprovar a efetiva entrega do medicamento, material ou serviço — é essa prova que sustenta o direito ao pagamento mesmo diante de vício na contratação.
Sanções administrativas no setor de saúde: por que o risco é maior
As sanções previstas nos arts. 155 a 163 da Lei nº 14.133/2021 — advertência, multa, impedimento de licitar e declaração de inidoneidade — se aplicam à saúde como a qualquer outro setor, mas a gravidade concreta da conduta tende a ser avaliada com mais rigor quando o inadimplemento envolve risco à continuidade de tratamento, desabastecimento de medicamento essencial ou fornecimento de material médico-hospitalar fora de especificação técnica ou sanitária.
Empresas notificadas de processo sancionatório no setor de saúde devem observar os mesmos prazos gerais da lei — 15 dias úteis para defesa em caso de advertência, multa ou impedimento (art. 157), e 30 dias em caso de declaração de inidoneidade —, reunindo desde já documentação sobre eventuais excludentes (caso fortuito, força maior, fato da Administração) e sobre o efetivo cumprimento do contrato até o momento do fato apurado.
Passos práticos para vender para hospitais e Secretarias de Saúde
Para empresas que pretendem fornecer medicamentos, materiais médico-hospitalares, equipamentos ou serviços a hospitais públicos e Secretarias de Saúde, alguns cuidados reduzem significativamente o risco de inabilitação, impugnação de terceiros ou questionamento posterior:
- Mantenha o registro sanitário ativo na ANVISA para todo produto sujeito a vigilância sanitária — é condição de habilitação técnica exigida na quase totalidade dos editais de saúde.
- Acompanhe o Plano de Contratações Anual dos hospitais e Secretarias de interesse, o que permite antecipar editais e se preparar tecnicamente antes da publicação.
- Impugne exigências de marca sem justificativa técnica expressa, com base no art. 9º, §1º, combinado com o art. 41 da Lei nº 14.133/2021 — o silêncio diante de um edital direcionado tende a beneficiar apenas o concorrente favorecido.
- Avalie o credenciamento como via de acesso quando a atividade for compatível — para serviços médicos, laboratoriais e afins, evita a disputa por menor preço e amplia a previsibilidade de receita.
- Documente rigorosamente cada entrega e cada etapa contratual — no setor de saúde, o histórico de cumprimento é o que sustenta tanto a defesa em eventual processo sancionatório quanto o direito ao recebimento em caso de vício na contratação.
Conclusão
As licitações e contratações públicas de saúde combinam a rigidez da Lei nº 14.133/2021 com a urgência inerente ao setor — o que exige de gestores públicos instrução processual redobrada nas dispensas e credenciamentos, e de empresas fornecedoras atenção específica a registro sanitário, direcionamento por marca e parâmetros de preço aceitos pelo TCU.
Seja para estruturar uma contratação emergencial com segurança jurídica, impugnar um edital direcionado, defender uma empresa em processo sancionatório ou cobrar valores de contrato questionado, a análise técnica prévia é o que separa uma operação regular de um passivo jurídico para gestor e fornecedor.